Вместе с тем применительно к коммерческому сектору подобную оптимизацию обсуждают очень часто, причём в контексте достижения самых разных целей бизнеса. Именно в связи с этим нам уже давно привычны такие понятия, как целеполагание, бенчмаркинг, реинжиниринг, дорожная карта и некоторые другие.
Я же хочу рассказать о выполненном нами проекте оптимизации деятельности органов государственной власти в министерстве местного самоуправления, который был призван повысить эффективность управления на текущий момент и реализовать потенциал для дальнейшего развития региона. На этом же примере полезно показать, что очень многие отработанные в коммерческом секторе методические приемы, если таковые применять вдумчиво и осмотрительно, вполне могут быть использованы и в том случае, когда ставится задача повышения эффективности функционирования органов государственной власти.
Как и требует теория, начиналось все с реинжиниринга. Проводилось обследование текущей ситуации и составлялась модель «как есть». Затем, уже вне прямой связи с текущей ситуацией, разбиралось целеполагание: какие цели ставит перед собой ведомство и каким образом можно эффективно их достичь. Через эту деятельность приобретает очертания модель «как должно быть».
В результате мы имеем видение текущей, а также идеальной ситуации и соответственно можем видеть расхождения между моделями. Основой для перехода от состояния «как есть» к состоянию «как должно быть» в нашем случае служила так называемая дорожная карта изменений.
Параметры и объекты оценки
Совершенно ясно, насколько важно выбрать параметры описания работы организации. Если четко определить её цели и функции, а также выделить и классифицировать факторы, влияющие на достижение этих целей, процесс решения поставленной задачи становится значительно более технологичным.
Мы выбрали следующие характеристики описания.
- Нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность министерства, а также документы, порождаемые непосредственно в процессе этой деятельности: отчеты, программы, дорожные карты и т. д.
- Цели и задачи министерства, выполняемые им функции и основные объекты его контроля. Все эти параметры также были сгруппированы по отдельным категориям.
Цели, задачи и функции министерства
Нами были выявлены два основных направления деятельности министерства:
- обеспечение стабильной социально-политической ситуации в регионе;
- обеспечение развития муниципальных образований и эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с правительством Архангельской области и исполнительными органами областной государственной власти.
Кроме того, министерство выполняет ряд представительских функций, а также функций по исполнению поручений, работе с обращениями граждан и обеспечению административнохозяйственной деятельности.
В соответствии с направлениями деятельности были выделены основные объекты контроля, вокруг которых должна быть выстроена работа министерства:
- муниципальные образования и органы местного самоуправления;
- общественные и религиозные объединения, некоммерческие организации.
В отношении функциональной деятельности описываемой нами организации было выявлено, что всего сотрудники министерства выполняют 236 уникальных функций. Зафиксировав эти функции, мы распределили их по направлениям, выделили внешние и внутренние элементы контроля их реализации, определили конкретных исполнителей, оценили трудозатраты.
Вся эта работа позволила нам сделать ряд общих выводов в отношении функциональной активности. В частности, оказалось, что доля функций, связанных с обеспечением деятельности, чрезвычайно велика, четко обозначено направление по развитию местного самоуправления и в заметно меньшей степени выражены функции, направленные на совершенствование гражданского общества.
Выяснилось также, что измеримые оценки можно было применить лишь к 31 функции, то есть практически к десятой части от общего их числа.
Отметим также, что на первой стадии проекта мы применяли методики сравнения деятельности министерства с работой аналогичных по профилю министерств других регионов.
В результате проведения такого бенчмаркинга выяснилось, что фактически нет ни одной универсальной функции (за исключением типовых обеспечивающих), которую выполняли бы все ведомства. Значит, можно говорить об изменчивости и гибкости работы, связанной с местным самоуправлением в принципе, и о ее высокой зависимости от конкретной ситуации.
Проведенные изыскания позволили нам построить модель процессов деятельности министерства. С моделью верхнего уровня, на которой в соответствии с широко распространенной нотацией IDEF обозначены входы-выходы деятельности ведомства, управляющие воздействия, а также финансовые ресурсы, можно познакомиться на рис. 1.
На пути к новой модели
Классический подход при переходе к модели «как должно быть» состоит в выделении отраслевой стратегии из общего целеполагания и дальнейшем разбиении отраслевых целей на задачи и далее на функции. Затем производится сравнение с существующим функциональным набором. Некоторые выполняемые функции могут отсутствовать в системе целеполагания — значит, необходимо рассмотреть вопрос об их исключении. Некоторые функции идеальной системы, наоборот, отсутствуют — следовательно, какое-то направление деятельности может «проваливаться» (рис. 2). Таким образом, мы уточняем все функции, действительно необходимые для достижения результата, и приходим к новой модели управления.
Вместе с тем, рассмотрев модель целеполагания министерства, мы поняли, что долгосрочное планирование по сути отсутствует. Иными словами, не реализована согласованная стратегия развития региона и, как следствие, у министерства нет стратегии.
Краткосрочное целеполагание задается:
- целевыми программами, охватывающими лишь часть деятельности;
- дорожными картами, которые в отсутствие долгосрочных целей представляют собой лишь группировку функций;
- отдельными поручениями, которые могут нарушать плановую работу министерства.
В результате мы имеем некий управленческий шаблон, который можно определить как управление по поручениям в условиях неопределенности.
В данном случае традиционная оптимизация представляется нецелесообразной — оптимизированная функция в скором времени может отмереть, а полноценный реинжиниринг просто невозможен.
Из подобной ситуации существуют два выхода: искать и оптимизировать только устойчивые функции, изменение которых даст существенный результат, или выстраивать новую систему управления в условиях неопределенности.
Рассмотрим эти сценарии по отдельности.
Оптимизация устойчивых функций
В принципе даже элементарный здравый смысл в данном случае подсказывает решение. Если работать с функциями, требующими наибольших трудозатрат, то и эффект от их оптимизации будет наивысшим.
Функции мы разбили на элементарные этапы, характеризующиеся такими параметрами, как время выполнения, набор связанных с их исполнением рисков и достоверность получаемой информации, выражаемая в процентах. Эти параметры собственно и подлежали оптимизации.
Оптимизация в свою очередь включала в себя внесение изменений в организацию процесса, а также выбор и адекватное применение соответствующего инструмента.
В качестве таковых в нашем случае выступали, например, следующие:
- проектное управление;
- ситуационный центр;
- системы электронного документооборота;
- системы дистанционного обучения;
- семантический архив;
- CRM-системы;
- системы обеспечения коммуникаций;
- информационно-аналитические системы;
- экспертные системы.
Благодаря применению организационных процедур удалось достичь вполне конкретных результатов, измеряемых по шкале времени, в процентных показателях достоверности информации, а также в пространстве конечного множества возможных рисков. Причем оценки эти были сделаны для каждой стадии того или иного процесса. Так, например, в отношении комплекса организационных мер, направленных на оптимизацию представления отчетности в целом, удалось сократить сроки ее генерации с двадцати четырех до восьми дней. Степень достоверности информации, определяемой как наиболее «слабое звено» в цепочке ее обработки, была повышена с 65 до 91 процента. Более детальную картину, демонстрирующую успехи на отдельных этапах процесса, можно наблюдать на рис. 3.
Управление в условиях неопределенности
Оптимизация отдельных функций приносит хорошие результаты, но решает не стратегические, а тактические задачи. Второй путь проведения организационных инноваций в министерстве состоит в выстраивании системы управления в условиях неопределенности.
В этом случае необходимо разобрать всю систему «до молекул», рассмотреть всех участников и их связи, а затем собрать новую систему управления с нуля.
Здесь мы в первую очередь определили ключевые направления деятельности и наложили на них показатели, которыми эти направления могут характеризоваться. Затем выделили ключевых участников взаимодействия (например, жители, некоммерческие организации, органы местного самоуправления). По каждому из них проанализировали выполняемые функции, нормативную базу и выделили функциональные роли.
На основе функциональных ролей выстраиваем матрицу взаимодействия (рис. 4).
Полученная матрица влияния служит основой для новой системы управления в условиях неопределенности. Важный нюанс здесь заключается в том, что с ее помощью мы получаем возможность видеть не только прямые и при этом очевидные даже в отсутствие инструмента влияния, но и опосредованные, которые «невооруженным глазом» разглядеть уже куда сложнее. Собственно по этой причине последние на практике почти никогда не выделяют и соответствующей информацией, как правило, не пользуются.
В идеологическом плане данная матрица помогает нам осуществлять, выражаясь современным языком, проактивный менеджмент, не забывая при этом об элементах традиционной восточной философии управления, согласно которой, как известно, лучшая власть та, которую народ не замечает. Иными словами, созданный инструмент помогает решать задачи не грубым силовым вмешательством в процессы, а путем создания необходимых условий для развития взаимодействия участников на базе уже существующих и известных нам связей.
Если говорить по существу проектных работ, то в полученной матрице на пересечениях стоит степень влияния, определяемая в данном случае цветовой индикацией. В этих же графах матрицы можно описывать механизмы, которые помогают взаимодействию и усиливают связь.
Вокруг нее выстраивается система работы с новыми и существующими задачами, а также внедряются различные системы информатизации.
Когда поступает новая задача, она проходит через ряд этапов от конкретизации всех участников и определения механизмов взаимодействия между ними до планирования и контроля конкретного плана действий.
Таким образом можно организовать систему управления в условиях неопределенности, которая позволяет одинаково эффективно реализовать любые цели.
