Современная налоговая система любого государства не может существовать без информационной системы. В начале 90-х годов построение ИС Министерства РФ по налогам и сборам начиналось с разрозненных действий по автоматизации текущих процессов. Позже, когда был принят Налоговый кодекс РФ (НК РФ), выросло количество налогов и усложнились процессы налогообложения, система была значительно изменена. Проблемы построения ИС соизмерялись не только с проработанностью законодательства, но и с опытом, который получала Россия в новых рыночных условиях. Начав с «лоскутной» информатизации, министерство постепенно перешло к системной.

Информация

Мишустин Михаил Владимирович родился в 1966 году в Москве. В 1989 году окончил Московский станкоинструментальный институт, а в 1991 году — аспирантуру этого института.

С 1989 года Михаил Мишустин работал в Международном компьютерном клубе (МКК). В 1992 году стал директором тестовой лаборатории, заместителем генерального директора и председателем правления МКК. С 1998 года — заместитель руководителя Госналогслужбы России. Сегодня как заместитель министра РФ по налогам и сборам отвечает за вопросы создания, развития и внедрения автоматизированной информационной системы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам федерального, регионального (по субъектам РФ) и местного уровней; курирует вопросы учета налогоплательщиков и их идентификации; обеспечивает проведение работы по модернизации информационных технологий в налоговых органах

Intelligent Enterprise: Михаил Владимирович, весной на Всероссийском семинаре-совещании по вопросам информатизации территориальных налоговых органов Вы выступили с докладом «Информационный сервис — основа системы налогового администрирования». Расскажите, пожалуйста, о принципах такого подхода к реализации основной функции налоговых органов.

Михаил Мишустин: Чтобы работать эффективно, система налогового администрирования должна быть управляемой. Сегодня ни у кого не вызывает сомнения, что степень управляемости во многом определяется тем, насколько хорошо поставлены сбор, обработка и анализ информации для принятия решения. В этих условиях важнейшим фактором обеспечения эффективной результативности нашей работы становятся информационно-коммуникационные технологии. При этом на первый план выходят не традиционные количественные параметры информатизации — такие, как число компьютеров, серверов, а направления создания перспективных технологий поддержки ключевых рабочих процессов налогового администрирования на основе информационного сервиса, обеспечивающего принципиально новый стиль организации труда налогового инспектора.

Контроль соблюдения налогового законодательства — основная функция МНС России, это «услуга», которую мы оказываем. Данная «услуга» уже оплачена налогоплательщиками, и, как любая услуга, она должна быть эффективной как для потребителей, так и для поставщиков. Мы как поставщики «услуги» работаем над повышением ее эффективности.

Для эффективной организации налогового администрирования необходимо обрабатывать большие объемы информации в строго регламентированные сроки. Сделать это можно только с использованием технологий, обеспечивающих необходимый спектр ИТ-услуг. Под ИТ-услугой мы понимаем информационно-технологическую услугу, оказываемую функциональным подразделениям МНС для эффективной поддержки их рабочих процессов. Причем каждая ИТ-услуга может быть построена из других ИТ-услуг, которые, в свою очередь, также могут использовать какие-то еще ИТ-услуги. В результате формируется иерархия услуг конкретных рабочих процессов налогового администрирования.

Для удобства выбора ИТ-услуг, обеспечивающих требуемую эффективность рабочего процесса, мы создаем реестр, в котором должны быть перечислены все поставляемые ИТ-услуги с их характеристиками и деталями для потребителей и поставщиков. В основу реестра положены формализованные описания рабочих процессов, выполненные их владельцами. Таким образом, создание системы ИТ-услуг обеспечивает предоставление своего рода унифицированных строительных блоков для поддержки рабочих процессов налогового администрирования.

IE: Эффективно работающая ИС должна соотноситься со структурой и бизнес-процессами, существующими на предприятии. В какой степени в процессе разработки и внедрения автоматизированной ИС Министерства РФ по налогам и сборам приходится менять структуру и бизнес-процессы? Или изменения касаются только самой ИС?

М. М.: Мы серьезно подошли к работе по созданию ИС МНС. Прежде всего собрали и обучили группу специалистов, которая могла бы выстроить бизнес-процессы в терминологии процедур ISO 9000. Были подвергнуты анализу все бизнес-процессы налоговых органов — от местного до регионального и федерального уровней. На первом этапе было очень тяжело, потому что эта функция была непривычной, не было культуры описания бизнес-процессов. Нам еще повезло, что специалисты отраслевого ГНИВЦ МНС РФ имели опыт написания серьезных программных систем и были почти готовы к такой работе. Кстати, сейчас там существует отдел, занимающийся описанием бизнес-процессов.

Когда система была полностью описана, мы начали работать над ее изменением. Схема реинжиниринга составлялась на базе результатов хронометража, описания входных и выходных данных и описания самого процесса. Поначалу схема была достаточно приблизительной, и ее приходилось дорабатывать в процессе работы, опираясь на опыт крупных консалтинговых компаний. Благодаря полученному гранту японского правительства, мы смогли привлечь к работе фирму PricewaterhouseCoopers. Результатом совместной работы стал проект модернизации налоговой системы, реализацией которого мы сейчас и занимаемся в рамках Федеральной целевой программы развития налоговых органов на 2002—2004 гг. В конце июля успешно завершились переговоры с Международным банком реконструкции и развития (МБРР) о привлечении займа для финансирования проекта «Модернизация налоговой службы-2», часть которого пойдет на развитие автоматизированной ИС МНС РФ.

IE: Насколько эффективность использования автоматизированной ИС МНС РФ зависит от уровня информатизации других министерств и ведомств, с которыми министерству приходится работать в тесном взаимодействии?

М. М.: Без сомнения, работа нашей системы колоссально зависит от взаимодействия со многими организациями. По Налоговому кодексу МНС работает с 14 ведомствами, получая от них информацию и снабжая их своими данными. Система буксует и трещит от нескоординированности поставок информационных ресурсов. Нерешенность организационных, методологических и технологических процедур взаимодействия с рядом ведомств (МВД России, БТИ и т. д.) тормозит и рабочие процессы, и внедрение информационных технологий в нашей системе. В итоге остаются лазейки для ухода налогоплательщиков от уплаты налогов. Например, загсы в соответствии со ст. 85 НК РФ обязаны поставлять нам информацию для актуализации данных о физических лицах. Налоговые органы должны обладать базовой информацией о каждом налогоплательщике — когда родился, менял ли фамилию, когда умер. Доставка всей этой информации должна происходить крайне оперативно, чтобы в нашей большой ИС не возникали гоголевские «мертвые души».

Пока еще не налажен поток информации в электронном виде — в основном мы получаем бумагу. Так что мы действительно сильно зависим от других ведомств, и сегодня нельзя сказать, что у нас хорошо, а у других не очень, — такое положение мешает всем. Пока процессы тормозятся нехваткой денег на серьезную реорганизацию одновременно во всех государственных органах, министерствах и ведомствах. По мере технического оснащения и упорядочения информационного взаимодействия с внешними ведомствами будет расти и эффективность контрольной работы. Надеюсь, что это не за горами.

Вообще информационные потоки в МНС колоссальные. Объем данных от юридических лиц составляет от 760 до 800 млн листов. Сегодня около 30% налоговых инспекторов заняты ручным вводом данных и поиском информации. Средняя скорость ввода — 200—250 листов в день на одного инспектора, т. е. трудоемкость ввода составляет 3 200 000 человеко-дней.

Наша первоочередная задача — сокращение трудоемкости ввода входящей информации. Мы даже вынуждены были включить в типовую структуру налоговой инспекции специальное подразделение, которое занимается вводом информации. Магистральный путь решения этой проблемы — переход на электронные технологии доставки отчетности. Мы проработали основные составляющие информационного сервиса этого этапа налоговой работы: разработали формы электронных деклараций и порядок предоставления электронных форм деклараций; отработали технологию электронной доставки. Программы подготовки отчетов в электронных форматах доступны налогоплательщикам бесплатно (на сайте http://www.nalog.ru).

Электронная технология обеспечивает применение электронной цифровой подписи (ЭЦП). Надеемся, что в ближайшее время выйдет указ Президента РФ, который определит основы функционирования удостоверяющих центров ЭЦП (что даст возможность и органам государственной власти, и юридическим лицам заверять подписи ответственных лиц) и обеспечит более эффективную работу открытых электронных площадок G2B (government-to-business). После того, как выйдут соответствующие документы и использование ЭЦП будет легализовано, МНС сможет начать работу с налогоплательщиками на принципиально новом технологическом уровне, и мы заинтересованы в том, чтобы переход был максимально быстрым и удобным. Однако, к сожалению, налогоплательщик пока не готов к переходу на новые формы работы.

IE: По каким основным факторам можно судить об успехе внедрения автоматизированной ИС МНС РФ?

М. М.: Один из таких факторов — издержки на основную функцию, т. е. сколько вам стоит выполнение основной функции (в процентном соотношении). Если основная функция выполняется все лучше и лучше, а издержки на ее выполнение становятся все меньше, то вы все сделали правильно.

Существует два подхода к созданию информационной системы: позадачный и системный. Позадачный — это жесткое разделение системы на число задач, реализующих фиксированное число функций. Системный подход — это гибкое "включение" информационных услуг, необходимых для исполнения рабочих процессов. Эффективность системного подхода состоит в минимизации совокупной стоимости при наращивании автоматизации (логарифмическая кривая) и времени реализации новых рабочих процессов. При системном подходе сразу нужны значительные капитальные вложения на то, чтобы построить основы этой системы, а уже затем можно получать выгоду от ее эффективной работы.

Эффект реформирования рабочих процессов налогового администрирования и организационно-технологических процедур автоматизации характеризуется минимизацией соотношения операционных затрат к налоговым поступлениям; снижением задолженности по налогам и сборам от общей суммы налоговых поступлений; повышением качества услуг для налогоплательщиков и снижением численности налоговых работников.

IE: Как Вы решаете вопросы оптимизации расходов на создание и эксплуатацию автоматизированной системы? На чем можно, а на чем нельзя экономить при работе с системой такого масштаба и уровня сложности?

М. М.: Откровенно говоря, у нас в стране в исполнительных органах государственной власти существует практика платить за технические средства, за технологии. За услуги не платят. Наше общество уже давно информационное, уже давно понятно, что знание как ключевой ресурс составляет подоснову рыночной экономики страны, и, без сомнения, пришло время платить за услуги. Но мы пока не знаем, как это делать — услуги зачастую неадекватно оцениваются, что и создает определенные проблемы. Считается, что, даже если над проблемой работает серьезный консультант, его услуги не могут стоить выше зарплаты госчиновника. Это не так. На мой взгляд, информационная услуга — одна из самых важных. Прежде чем разрабатывать проект создания ИС, нужно сесть и подумать. И сделать это должен не только тот, кто отвечает за это по должности, но и профессионал, ежедневно решающий подобные задачи. На информационных услугах нельзя экономить, хотя я сам вынужден это делать. Традиции, воспитание и консерватизм в этой области пока еще очень сильны, но с этим надо бороться. Если говорить о чиновниках, то их ответственность при оплате информационных услуг значительно возрастает, потому что приходится доказывать, что решение по этой информационной услуге было качественным. В противном случае это будет, мягко говоря, не слишком хорошо выглядеть.

Еще очень важна связь, так как без этих кровеносных сосудов информация не перемещается. Ни о каком серьезном мониторинге не может быть и речи, если нет корпоративной или арендованной системы связи.

Мы в МНС строим корпоративную систему связи. Транспортная среда системы телекоммуникаций (СТК) МНС России формируется за счет договоров с операторами связи на местах. Основной оператор связи в звене «Федеральный уровень — Региональный уровень» — «РТКомм.РУ». Недавно руководители МНС, Минсвязи, «Ростелекома», «Связьинвеста» и «РТКомм.РУ» провели селекторное совещание со всеми начальниками инспекций и руководителями местных «Электросвязей» и поставили задачу на следующий этап — подключение к системе налоговых инспекций в крупных городах, затем в окружных центрах, а затем везде, где это возможно.

В соответствии с современными требованиями, предъявляемыми к ИС министерства, СТК МНС должна обеспечивать пользователям комплекс современных телекоммуникационных услуг, включая услуги по обмену данными во всех режимах электронной почты; удаленный доступ к базам данных налоговых органов; удаленный доступ к базам данных внешних ведомств; представление информации по налогообложению в сети Интернет; услуги телефонной связи с единым внутриведомственным номерным планом и услуги IP-телефонии, чтобы сократить издержки на телефонную связь для всей нашей огромной структуры; услуги видеоконференц-связи, чтобы, не тратя дополнительных средств, мы могли читать лекции, обсуждать изменения схем и чтобы дать возможность нашим управлениям общаться друг с другом.

IE: Как в действительности повлияла автоматизация на деятельность министерства с точки зрения оперативности управления? Было ли противодействие внедрению ИС?

М. М.: Приятно видеть результаты работы. Возьмем отчетность: еще каких-нибудь четыре года назад мы мучались, просчитывая ожидаемые поступления налогов на конец месяца. Сейчас система сбора отчетности проста и эффективна, она позволяет делать прогнозы на пять дней. Существует ежедневная сводка единых поступлений по стране. Вся эта информация доставляется с использованием системы электронного документооборота Lotus Notes. Любой заместитель министра может получить необходимый для его работы отчет. В этом мы продвинулись достаточно далеко.

Противодействие естественно, оно везде сопровождает процесс информатизации. Что такое противодействие? Думаю, главное — правильно организовать работу и понять проблемы людей. Если человек работал всю жизнь по определенной методике, стал профессионалом своего дела и при этом не использовал компьютер, то в этом случае противодействие естественно. Человек не может без усилий над собой добавлять каждый день новые процедуры и чувствовать себя при этом комфортно. У нас противодействие было заметно на первом этапе, но сейчас мы его уже не чувствуем.

Вопрос в том, кто должен заниматься организацией работы — ИТ-специалист или владелец бизнес-процессов. Именно здесь мы часто сталкиваемся с непониманием. Владелец бизнес-процесса должен чувствовать потребность в переменах, определенный энтузиазм. Человеческий фактор крайне важен. Налоговик, как правило, понимает, что налоговая составляющая предопределяет необходимость использования ИТ. Против человека пойти можно, против процесса — нельзя. Если продумать, как сделать работу людей эффективной и удобной, то и противодействия меньше будет. К тому же людей надо научить пользоваться сначала простыми средствами, а уже затем работе в сложной ИС. Так что уверен, что противодействие зачастую происходит от неумения организовать процесс.

IE: Какова структура ИТ-подразделения МНС РФ? Каков штат людей и уровень их квалификации? Есть ли кадровые проблемы, каковы причины этих проблем?

М. М.: Всего в налоговых органах в стране трудится более 5 тыс. специалистов в области информатизации. В управлениях на уровне субъектов федерации существуют отделы информатизации, а в Министерстве по налогам и сборам есть департамент информационных технологий и отдел телекоммуникаций.

На местном уровне в инспекциях функции информатизации обязательно учтены в зависимости от их численности. В структуру министерства входит ГНИВЦ с филиалами в Нижнем Новгороде и Чебоксарах, в котором работает около 500 человек. Кроме того, у нас в системе много смежников, которые, будучи специалистами в области ИТ, трудятся в отделах учета платежей, камеральных проверок, модернизации налоговых органов. В создающихся отделах ввода информации тоже работают «айтишники».

Число ИТ-специалистов в налоговых органах растет, их авторитет повышается. ИТ перестали быть поддерживающей функцией. Все необходимые для управления отраслью сводки и отчеты, информационные потоки и связь обеспечивают ИТ-специалисты. В последние годы существования СССР престиж ИТР сильно упал, зачастую отношение к инженерам было даже негативным. Мы сейчас пытаемся это исправить, скорректировать в нашей кадровой политике. Есть определенные трудности: например, инспекторские должности с наиболее высоким уровнем оплаты специалистам в области ИТ пока недоступны.

К сожалению, существующий уровень текучести кадров нас не устраивает. Получается так, что наши специалисты приобретают опыт и знания, занимаясь внедрением и эксплуатацией сложной информационной системы, работая с современной компьютерной и телекоммуникационной техникой. А потом коммерческие компании с удовольствием забирают их себе за счет более высокой зарплаты. Сегодня мы стараемся подходить к решению кадровой проблемы комплексно, стимулируя людей не только зарплатой, но и неплохим социальным обеспечением. Сегодня мы боремся за предоставление отсрочек от призыва на срочную службу для молодых ИТ-специалистов, работающих в налоговых органах (пока есть только небольшая квота, не покрывающая наших потребностей). Многие наши сотрудники гордятся тем, что они работают в системе налоговых органов, и вопрос стимулирования не всегда сводится к деньгам. Для некоторых из них построение нормальной экономики страны — вопрос престижа и самоуважения, цель их жизни.

Я часто думаю о том, что информационные технологии — панацея от многих бед. Если профессиональных «информационных технологов» «запустить» во все сферы нашего общества, то польза от этого будет несомненная. Эти люди не предложат решение проблемы, пока досконально в ней не разберутся, пока не будут полностью представлять себе все процессы. У нас в государстве зачастую предприятиями, компаниями и даже отраслями управляют люди, не понимающие сути бизнеса. Для меня индикатор профессионализма — умение человека в деталях говорить о процессе, которым он управляет. Ссылок на то, что это должны знать и понимать его сотрудники, я не приемлю, так как у менеджера агрегированная модель должна быть в голове. Работу можно начинать только в том случае, если знаешь цель, которой собираешься достичь, можешь выстроить путь, по которому должен пройти, знаешь ресурсы, необходимые для достижения цели. Это составляющие системного мышления, которое присуще «информационным технологам», и я очень надеюсь, что наша страна найдет возможность эффективно использовать возможности и потенциал таких специалистов для решения задач роста и развития экономики.