В одном из недавних номеров нашего журнала шла речь о том, что множество интерес-ных и потенциально очень полезных ИТ-проектов умирают, так и не родившись, посколь-ку те, кого проекты эти затрагивают, не в состоянии между собой договориться. Неумение и нежелание находить общий язык – стопор значительно более сильный, чем любые тех-нологические ограничения. Однако есть счастливые исключения, когда договориться уда-ется. Одно из них – проект «Одно окно», реализованный Правительством Москвы. Что можно сделать, наладив взаимодействие десятков организаций и применяя эффективные технологии и методы организации, рассказывает Алексей Михайлов, начальник Управле-ния информатизации города Москвы.

Intelligent Enterprise: Расскажите вашем о проекте «Одно окно». Почему возникла необходимость в таком проекте?

Алексей Михайлов: Основная задача проекта – обслуживание граждан и организаций Москвы в режиме «одного окна», чтобы сократить время, которое они тратят на общение с органами власти. Ранее, чтобы получить одну справку, гражданин или организация должны были представить несколько других, причем получить их самостоятельно в не-скольких разных учреждениях. Новый подход Правительства Москвы заключался в том, чтобы граждане обращались с запросом о необходимых документах в какое-то одно ме-сто, «одно окно», представляя в качестве обоснования своего обращения лишь минималь-но необходимый набор документов, а сбор всех необходимых для выдачи нужной справки сведений происходил бы в результате общения учреждений и организаций между собой, без участия граждан и их хождения из приемной в приемную.

Сначала эта идея была реализована традиционными средствами, на основе обмена обыч-ными бумажными документами. Были организованы пункты обращения («окна»), разра-ботаны правила взаимодействий, и система заработала. Довольно быстро встал вопрос, как бы этот процесс ускорить и упростить. Уже тогда поток обращений и выдаваемых до-кументов измерялся миллионами в год.

Для этого в Правительстве Москвы выделили те документы, которые можно выдавать в режиме «одного окна». При всем желании не все документы и справки можно подгото-вить таким образом, особенно если требуются дополнительные обследования, экспертизы. Вначале было выделено двести двадцать пять типов документов, которые предполагалось готовить таким образом. Более детальный анализ снизил эту цифру до 165 типов. Затем была внедрена система мониторинга обращений за документами. Появилась статистика: за какими документами и как часто обращаются, как быстро реагируют учреждения и ор-ганизации. Через два года работы системы стало ясно, что максимально востребовано лишь несколько типов документов, а большинство требуются редко: 35 видов документов генерируют 75% обращений, из них 16 документов дают 60% всего потока. Стало ясно, что автоматизировать в первую очередь нужно именно выдачу шестнадцати самых вос-требованных документов. Безусловно, принятое тогда решение об автоматизации было весьма своевременным: поток документов растет стремительно: в 2006 г. их было около 4 млн., в 2007 году – уже 5 млн.

Был предложен путь решения – формирование документов через взаимодействие баз дан-ных, а не чиновников. Задача сотрудников организаций при этом – поддерживать пра-вильное построение и наполнение баз данных. Это стало идеологей проекта.

Как вы подходили к решению задачи автоматизации?

Прежде всего, те регламенты подготовки документов, которые ранее существовали на бу-маге в виде приказов, распоряжений, указаний, мы решили перевести в блок-схемы. Тогда регламенты становятся непротиворечивыми, понятными, и процессы можно автоматизи-ровать. Этап формирования блок-схем, согласования их со всеми участвующими органи-зациями был очень трудным и занял два года, но мы его прошли. В ходе такого описания выявились нестыковки и противоречия в регламентах и в нормативной базе. Они были устранены, а сами регламентируемые процессы выдачи документов таким образом опти-мизированы.

Чтобы быстро выдавать документы, нужно было сформировать базы данных и наладить между ними обмен информацией. Когда появились блок-схемы, сразу стало видно, где нужные информационные ресурсы есть, где их нет, где они плохого качества, какие нуж-даются в пополнении. В большинстве случаев для первых шестнадцати самых востребо-ванных регламентов базы данных существовали, проблемы были только с их актуально-стью и полнотой. Для следующих девятнадцати регламентов некоторых баз не существо-вали или не были полными и актуальными, и над этим идет работа. Например, в управах и префектурах приказы, выписки и некоторые другие документы в базах данных не храни-лись, а граждане обращаются с запросами именно по ним. Поэтому, прежде всего, доку-менты были ранжированы по востребованности, а затем мы организовали ретроконверсию архивов, сканирование бумаг и создание атрибутированной карточки документа. Это от-дельный большой проект, в рамках проработки которого выработан единый подход к формированию электронных архивов городских ведомств. Часть баз пришлось реструкту-рировать, ужесточились требования к контролю за качеством информации.

Работа по автоматизации первых 16 регламентов заняла весь 2007 год. Шестнадцать типов документов можно теперь выдавать, напрямую обращаясь к базам данных, с минималь-ным участием чиновников и без применения бумажных документов. Но еще остается (и всегда будет стоять) задача корректного наполнения баз и поддержания их в актуальном состоянии. Например, порой еще случается, что человек обращается в ЕИРЦ, а в их базе нет такого гражданина. Задаче текущего года – автоматизация выдачи следующих по вос-требованности 19-ти типов документов.

Предварительно проект потребовал и значительных инфраструктурных работ. У нас более шестисот точек, принадлежащих различным организациям, где выдаются документы или откуда поступает информация. Их все нужно было соединить в сеть. Эта задача была ре-шена еще в 2004 – 2005 годах.

Какие технологические средства вы использовали?

Для того, чтобы оптимизировать процедуры выдачи данных на основании блок схем, мы использовали Oracle BPEL Process Manager, который хорошо связывается со средством описания бизнес-процессов ARIS. Это позволило наладить соответствие блок-схем и ре-альных процессов обработки документов: при изменении блок-схем автоматически меня-ются процессы, что крайне удобно использовать на практике. Такой подход и связку тех-нологий мы нащупывали три года.

Первые же идеи появились еще в 2002 году, технологический процесс занял около пяти лет. Первый автоматизированный регламент заработал в январе 2006 года, и произвел на меня сильное впечатление. Это была «выдача порубочного билета» Департаментом при-родопользования. Процедура раньше была такая: организация, желающая получить такой билет, приносила шесть справок, и затем Департамент искал необходимую для принятия решения информацию как «внутри», так и обращаясь к другим организациям. Когда мы запустили регламент, то увидели на экране шесть базовых документов: вот они попадают в префектуру, возникает документ, созданный префектурой по этому запросу, затем или параллельно – в Департаменты земельных отношений, строительства, другие участвую-щие в регламенте организации - на наших глазах возникла цепочка необходимых элек-тронных документов. И за три минуты возник итоговый документ, который раньше выда-вался месяц или дольше. Это был первый впечатляющий опыт, затем мы прошли согласо-вания доступа к базам данных, утряски технических деталей, запуска технологии.

Каким образом вы наладили обмен данными между различными ведомствами и ор-ганизациями? Были сделаны какие-то шаги к стандартизации, едиными форматам представления информации?

Проблема межведомственного информационного взаимодействия в этом проекте ключе-вая. Это проблема историческая, мы много раз безуспешно подступались к ее решению, и только сейчас, наконец, нашли корректный бесконфликтный путь. Ведомства всегда в принципе не хотели делиться информацией по двум причинам. Во-первых, теряется адми-нистративный ресурс, к тебе уже никто не ходит. А во-вторых, не хочется показывать внутренний беспорядок: что базы неполные, неактуальные и пр. Поэтому самым главным было получить согласие на предоставление информации. И здесь мы пошли по пути ми-нимизации объема информационных запросов и создания репозитория сервисов

Никакой стандартизации форматов в части представления информации не производилось. У ведомств сотни баз данных, все они имеют свою историю, и если бы мы занялись стан-дартизацией, то получили бы такие проблемы, которые точно ни за три, ни а пять лет не решили бы. Всего задействованы в формировании документов около пятидесяти ве-домств, из них тридцать сами выдают документы, а информацией остальных двадцати мы пользуемся. При этом, по статистике примерно 10% документов выдавали территориаль-ные структуры (префектуры и управы), а 90% - отраслевые ведомства. Всякая попытка стандартизировать ведомственные базы наталкивается на организационные, технические, да и политические проблемы. Разумеется, задачи унификации стоят и решаются, но ожи-дать их окончательного решения было бы бессмысленно.

Мы пошли другим путем: разработали стандарты взаимодействия, сформировали XML-сервисы для выкачки только нужных в каждом случае данных, и собрали их в репозито-рии, чтобы при необходимости использовать в дальнейшем, а также чтобы никак не изме-нять чьи-либо информационные ресурсы и привычный порядок работы. Сервис при этом мы понимаем как чисто технологический процесс: выкачка нужных данных из определен-ных баз и помещение их куда-либо. В репозитории сервисов хранятся реквизиты, необхо-димые нам для того или иного процесса. Чем больше сервисов, тем выше вероятность их повторного использования. В репозитории сейчас около двухсот разных сервисов, и число их постоянно растет.

Теперь уже, когда дело сделано, такой подход может показаться естественным и единст-венно разумным, но он не был очевиден с самого начала. Эта попытка наладить межве-домственное взаимодействие была наконец-то удачной, потому что была «политкоррект-ной» и технологически обеспеченной. Ведомства очень не любят, как их базы просматри-вают в полном объеме, но выдачу фиксированного набора данных они допускают доста-точно легко. Даже простые регламенты – как выдача разрешения на вырубку дерева, на-пример, оказываются весьма многоступенчатыми и включают обращение ко многим орга-низациям. Например, нужно знать, находится ли данный земельный участок в аренде или нет. Выяснить, кто его арендует и посмотреть договор аренды не всегда можно – это ком-мерческая информация, но установить, есть ли вообще договор аренды на него у данной организации, можно. Поэтому и реальна задача получить минимальный набор реквизитов, необходимый для реализации конкретного регламента.

В начале проекта мы по каждому регламенту сделали расширенные организационно-технологические таблицы: список начальных и исходных документов: кем выдается до-кумент, перечень ведомств, которые задействованы в процессе выдачи, перечень баз дан-ных, информация из которых используется в данном регламенте, ответственные за доступ к этой информации представители ведомств, ответственные исполнители.

Кто и как решал проблему межведомственного взаимодействия? Как был организо-ван проект?

Если бы этот процесс не был поддержан Мэром Москвы, мы бы продвигались значитель-но медленней, а скорее всего вообще бы встали. На уровне городских ведомств еще мож-но было найти решения по информационному обмену, но с федеральными структурами гораздо сложней, а нам нужно было взаимодействовать со службой занятости, пенсион-ным фондом, миграционной службой, с ЗАГСом. Была создана комиссия по реализации проекта «одного окна». Ею руководит заместитель Мэра Москвы Виктор Алексеевич Ко-робченко. В комиссию вошли руководители всех территориальных и отраслевых органов, работеики центрального аппарата Правительства Москвы. Раз в две недели на заседаниях комиссии решаются вопросы формирования и утверждения регламентов, другие органи-зационные вопросы. Главным был именно вопрос утверждения регламентов, и, разумеет-ся, был налажен контроль исполнения поручений Комиссии.

Эта комиссия рассмотрела и утвердила все 165 регламентов, действующих в рамках «Од-ного окна», а когда началась автоматизация первых шестнадцати, основная нагрузка легла на нас, на Управление информатизации. Наши сотрудники и исполнители выполняли ра-боту по технологическим согласованиям, ведь в этом проекте 60% усилий – это согласо-вание организационных вопросов. Были исполнители, которые вели техническую работу по получению данных после того, как мы достигали основных договоренностей по взаи-модействию.

Только скоординированная системная работа могла сдвинуть с места такой проект. Кон-курс Генподрядчика по проекту выиграла компания «ФОРС – Центр разработки», которая осуществляла общее руководство проектом и выполняла основные системные задачи. Не-сколько субподрядчиков во главе с ФОРС, привлеченных к этому проекту, занимались сбором данных на территориальном уровне и решением целого комплекса прикладных задач. В Управлении информатизации 40 человек, и их задачи – планирование, контроль, переписка. Мы обеспечили организационную поддержку всех вопросов согласования, а после этого специалисты подрядчиков ездили на места ко всем участникам проекта и ре-шали технические и прочие вопросы взаимодействия. Поскольку проект был крупным как по масштабу, так и по числу привлеченных участников, а помимо того, технологически сложным по части интеграции разнородных информационных источников, очень многое зависело от слаженности усилий всех сторон. В этом смысле надо сказать, что мы дейст-вовали как слаженная команда.

Насколько ваш подход годится для тиражирования в других городах, регионах или может быть ведомствах?

Решение можно тиражировать, причем мы накопили опыт не только технологический, но и организационный. То, что мы просим у всех участников лишь очень ограниченную вы-борку по фиксированному списку реквизитов, решило многие конфликты. Я не знаю где, кроме Москвы, уже реализована на практике технология выдачи документов гражданам без участия чиновников, на основании автоматических запросов к базам данных. Наше решение вызвало интерес в Экспертном управлении администрации Президента, где за-нимаются в том числе административной реформой, была создана совместная рабочая группа.

Кроме того, очень важно, что используя примененную технологию описания и исполне-ния регламентных схем на основе ARIS и Oracle BPEL Process Manager можно достаточно легко перевести требования, сформулированные в постановлениях и распоряжениях, в формализованные блок-схемы, и, наоборот: на основании блок-схем сгенерировать тек-стовые нормативные документы. Это путь к формированию непротиворечивой норматив-ной базы, по которому мы пошли.

В Москве приняты законодательные акты, делающие такой процесс юридически легитим-ным. Сначала создавался текстовой документ, утверждался постановлением Правительст-ва Москвы. По нему создавалась блок-схема, а потом на основе ее генерировался новый текстовой документ. В нем изложено все то же самое, что и в первично: какое ведомство что должно сделать, в каком порядке, но все это в виде таблиц - четких и непротиворечи-вых. ARIS помогает проверять процессы на непротиворечивость. Ведь изначально неред-ки были ситуации, когда какие-то ветви бизнес-процессов обрывались ничем или внут-ренний цикл этапа был длинней всего процесса. На сайте «Одного окна» размещены мо-дули, позволяющие любой организации, создав процесс, проверить его на непротиворечи-вость.

Было принято постановление Правительства Москвы, которое утвердило легитимность получаемых таким образом нормативных актов, придало им статус обычных документов. И это метод формирования непротиворечивой нормативной базы. Полагаю, его можно развивать, используя в различных ведомствах и на государственном уровне. Конечно, это сложно и полного охвата тут добиться пока нереально, но во многих случаях такой поход применим.

Каковы планы дальнейшего развития проекта?

Задачей этого года является автоматизация еще 19 процессов, которые мы выделили как наиболее востребованные. После этого будет автоматизирована выдача 75% потока доку-ментов, за которыми обращаются граждане (т.е. около 4 млн.). Это принципиальный про-рыв в вопросе обслуживания граждан и организаций. Насколько я знаю, такого нигде еще не сделали, и интерес к нашему решению есть и на федеральном, и на региональном уров-не.

Кроме того, мы готовимся к выдаче документов в электронном виде. Это будет веб-портал, где можно будет запросить нужный документ или справку. Конечно, отсутствие электронных подписей сдерживает процесс, но пока мы идем по другому пути. Вместо того, чтобы несколько раз приходить в какое-либо учреждение за справкой, постепенно корректируя или принося новые затребованные документы, человек может направить их по электронной почте в соответствующую организацию вместе со своим запросом, полу-чить замечания по составу и оформлению, поправить, и затем лишь один раз прийти с до-кументами в окончательной редакции лично. Пока мы используем «электронную прием-ную» в режиме корректировки или предварительной подачи документов, чтобы человек мог проверить, все ли необходимое для получения желаемой справки у него приготовле-но.

Когда вопрос с наличием у каждого гражданина ЭЦП будет решен, мы сможем не только принимать, но и выдавать документы в электронном виде, вплотную подойти к реализа-ции идей электронного правительства.

Такими образом, мы пришли к задаче исключения чиновников из процесса непосредст-венного формирования документов. Там, где «человеческого фактора» нет, все идет более четко и без задержек

Информационная система «Одно окно»

Разработана по заказу Управления информатизации города Москвы. Начало проекта - 2005 год. Генеральный подрядчик в период 2006-2007 г.г. – компания «ФОРС – Центр разработки». Для выполнения отдельных видов работ привлекались ЗАО «Энвижн Груп», ООО НВП «ИНЭК», ГУП ГНПП «Гранит-Центр», ЗАО «Крафтвэй Корпорейшн ПЛС», ЗАО «Геокибернетика», Главный информационно-вычислительный центр города Москвы, НТЦ ИРМ, ЗАО «Инфосистемы Джет», ЗАО «ПроСофт-М».

В результате реализации проекта по ряду документов среднее время их подготовки сокра-тилось более чем втрое, а по некоторым срок сокращен до 1-2 дней. В 2008 году в АСУ ЕИРЦ было обработано 198 000 запросов по 18 000 документов. Службой БТИ было под-готовлено 271 000 документов в автоматизированном режиме, при этом городскими орга-низациями запрошено и получено 10 400 документов в электронном виде в реальном масштабе времени (срок подготовки по распорядительным документам составил 15 дней).