Для комплексного решения вопросов
Стоит признать, что в отношениях между органами исполнительной власти России, а также во взаимодействии этих органов с гражданами и организациями негосударственного сектора не существует четкой определенности и прозрачности. Схемы принятия решений в государственном управлении расплывчаты, что снижает эффективность деятельности государственных органов и создает предпосылки для коррупции. Это не только подрывает доверие общества к государственным институтам, но и ведет к огромным финансовым потерям.
Действующие положения и инструкции не решают ни одной из вышеперечисленных проблем. Они не только не создают основы для открытости и оценки результатов исполнения, но и малоэффективны в повседневной деятельности. Для радикального изменения ситуации в рамках административной реформы и реформы государственных служб необходимо в числе прочего разработать и внедрить административные и должностные регламенты.
В идеале регламенты должны детализировать функции государственных органов до уровня обеспечения их деловых процессов и стандартов их исполнения. Кроме того, реформа должна базироваться на крайне важном принципе, гласящем, что общество первично, а правительство, которому общество вручает необходимые властные полномочия, — вторично. При таком подходе можно говорить о переходе к модели "сервисного" государства, оказывающего услуги своим гражданам и бизнесу.
Реализация данной идеи является не каким-то отдельным проектом, а комплексом различных проектов, начиная с высокоуровневого формального описания деятельности органов государственной власти и заканчивая внедрением прикладных систем, входящих в единую архитектуру органов государственного управления и в соответствующий комплекс информационных технологий. Именно по такому пути и пошли Соединенные Штаты Америки, создавая Федеральную корпоративную архитектуру (Federal Enterprise Architecture, http://www.feapmo.gov). Многие эксперты считают, что в данной концепции Россия могла бы позаимствовать немало полезного для себя.
Почему Америка?
Представители отечественного ИТ-сообщества не раз отмечали, что в вопросах автоматизации и внедрения современных информационных технологий наша страна находится в выигрышном положении: идя по этому пути с отставанием от европейских стран на шаг-полшага, Россия имеет возможность развиваться с учетом чужого опыта. Правда, в разных странах ситуации различаются, и возникает справедливый вопрос: почему именно американский опыт в этом вопросе наиболее поучителен и интересен?
В 2002 году были опубликованы результаты первого сопоставительного исследования степени развития «электронных правительств» в государствах — членах ООН. Для проведения сравнительных оценок в данном исследовании был использован синтетический «индекс электронного правительства», который позволяет оценить количественные значения критических факторов внедрения «электронного правительства» и установить точку отсчета для отслеживания прогресса в области его развития в будущем.
Десятку лидеров этого отчета по состоянию на 2001 год возглавили США (индекс 3,11), Австралия (2,60) и Новая Зеландия (2,59). Шестое и седьмое места поделили Канада и Великобритания (2,52). А последней в группе лидеров оказалась Германия с индексом 2,46. Индекс электронного правительства России на тот момент составлял 1,89.
«Больше всего нас поразил подход американцев, — вспоминает Александр Лучин, директор по федеральным и региональным программам компании «УСП Компьюлинк». — Они затеяли информационную реформу, не называя ее так, но подразумевая, что она должна быть поддержана информационными технологиями».
Британский опыт, по мнению Лучина, был не слишком удачным и вряд ли может служить образцом для России. Создатели электронного правительства туманного Альбиона были нацелены на предоставление услуг через Интернет. В результате британский проект тянется уже 5 лет, и за это время удалось автоматизировать лишь 3-4 государственных функции, в частности выдачу рыболовных лицензий, которые с точки зрения социальной значимости большого веса не имеют (если же примерять данную модель к России, то здесь следует к тому же учесть недоступность Интернета многим гражданам). Австралийский подход предполагал разработку архитектуры в первую очередь для муниципального уровня, что также не очень подходит для России.
Предыстория вопроса
Ход работ по реализации идеи американского «электронного правительства» находится под постоянным контролем двух последних президентских администраций США. В декабре 1999 года президент Клинтон опубликовал два меморандума, обращенных к ведомствам и непосредственно относящихся к проблеме создания «электронного правительства». Эти документы и определили основные направления действий администрации Клинтона в этом направлении.
В меморандумах отмечалось, что Интернет обладает огромными возможностями для развития как общественного потенциала, так и коммерции, — при разумном подходе Сеть способна стать мощным орудием для разрешения самых сложных социально-экономических проблем. Правительственные ведомства создали свои Web-сайты, но этого недостаточно, чтобы граждане могли получать все необходимые услуги от правительства. Кроме того, по мере развития Интернета и увеличения потребности граждан в правительственных услугах все актуальнее становились проблемы упрощения и стандартизации информационного взаимодействия с правительством, а также защищенности этого взаимодействия. Ведомствам было предписано к концу 2000 года обеспечить средствами электронного документооборота 500 главных государственных услуг.
Пришедшая затем к власти администрация президента Джорджа Буша отметила определенные успехи в области создания «электронного правительства», но вместе с тем посчитала, что работа в этом направлении должна быть усилена. Основные цели новой президентской инициативы по созданию «расширенного электронного правительства» — упрощение доступа граждан к правительственным услугам, а также общения с федеральным правительством; повышение результативности и эффективности деятельности правительства, его способности реагировать на запросы граждан. При этом во главу угла ставились такие принципы, как ориентация на граждан (а не на бюрократию), ориентация на результат, приоритет рыночного подхода и активного продвижения новаций.
В результате специально созданная рабочая группа рассмотрела 350 предложений и отобрала в качестве приоритетных 24 инициативы, в рамках которых федеральное правительство в течение полутора-двух лет должно было значительно повысить качество предоставляемых услуг. Предполагалось существенно снизить нагрузку на граждан, бизнес, власти штатов и местные органы. В денежном отношении выгода должна была достигнуть суммы более 1 млрд долл. за счет эффективности деятельности, уменьшения избыточных затрат и лишнего документооборота.
Эти 24 приоритетные инициативы были объединены в четыре функциональные группы, каждая из которых фокусировалась на одном из следующих объектов.
Граждане — построение простого и доступного в использовании портала с непосредственным выходом на высококачественные услуги Правительства.
Бизнес — уменьшение обременительных действий для бизнеса путем исключения избыточного сбора данных и улучшения использования технологии электронной торговли.
Межведомственные связи — ведомства на уровне штатов и муниципалитетов должны упростить процедуры получения информации и предоставления услуг гражданам, а также усовершенствовать управленческие функции.
Ведомства — снижение затрат на уровне федеральных ведомств путем распространения передового опыта в таких областях, как межуровневое управление, управление финансами, повышение квалификации.
Специальная группа также очертила важнейшие препятствия, которые могут возникнуть при реализации предложенных инициатив. Сложившаяся культура ведомств порождает абсолютно бюрократические структуры, поэтому сопротивление переменам было признано фундаментальной проблемой. Президентский совет разработал конкретные действия для преодоления таких "хронических" барьеров. В частности, для преодоления недоверия к электронному делопроизводству необходимо было обеспечить адекватную надежность транзакций и защиту частных интересов.
Правительство без границ
Усилия федерального правительства США по модернизации его деятельности и созданию нового качества, которое принято называть электронным правительством, до недавнего времени предпринимались в значительной степени по «горизонтальному принципу» — они охватывали преимущественно федеральный уровень. В настоящий момент создание «электронного правительства» постепенно дополняется соответствующими усилиями по формированию информационной структуры, охватывающей все уровни власти.
В сентябре 2000 года на ежегодной конференции NASIRE (National Tate Information Resource Execs) с участием начальников управлений по информатизации федеральных ведомств и органов власти на уровне штатов было принято решение инициировать проект под название «Правительство без границ». Цель проекта — обеспечить гражданам единый доступ ко всей информации от всех властных структур, интегрировать предоставляемые властью данные и услуги, обеспечить идентификацию этих данных и услуг с точки зрения источника их возникновения.
Сейчас процесс формирования полноценной «электронной власти» объективно обусловлен потребностями как правительства, так и всего американского общества. Не случайно более 60% населения США, которые имеют доступ в Интернет (а такой доступ имеют более 85% всех граждан), пользуются правительственными Интернет-ресурсами. Этот процесс нашел отражение в двух законопроектах, находящихся на рассмотрении в сенате США и направленных на значительное расширение участия государства в развитии общедоступных современных высокоскоростных систем передачи данных. Эти законопроекты предполагают достижение 100%-ного охвата населения доступом в Интернет. Они направлены не только на социальное, экономическое и культурное развитие общества, но и на вовлечение всех граждан в процесс диалога с федеральным правительством, властями штатов, муниципальных и других образований.
Бизнес-процессы и российские особенности
Исторически идеология «электронного правительства» США появилась после концепции электронного бизнеса. Внедрение любой информационной системы в бизнесе начинается с анализа бизнес-процессов, их оптимизации, оценки эффективности. Анализ, пересмотр и оптимизация бизнес-процессов — даже без дальнейшей информатизации — уже могут принести положительный результат. А когда внедряется информационная система, этот процесс способен ускорить и повысить качество бизнес-деятельности за счет анализа накопленных данных, перспектив и прогнозов.
Однако в государственных учреждениях все делается по команде. Во всем мире «электронное правительство» — результат реформы государственной службы, и в США это началось с программы Клинтона и Гора. Просто так, без команды даже самый передовой министр не может реорганизовать свое ведомство. Когда в виде административной реформы, реформы государственного управления или совершенствования государственной службы поступает команда — тогда и можно начинать реформировать министерство или ведомство.
И здесь начинать надо также с анализа бизнес-процессов. Бизнес-процессы — это очень широкое понятие, и не обязательно они направлены на получение экономической выгоды. В концепции «электронного правительства» США "вершину айсберга" составляют функции и бизнес-процессы в организациях и ведомствах, а также показатели эффективности выполнения этих функций. В США каждое министерство имеет свои показатели деятельности, которые отражены на его сайте, — и президент каждый квартал ставит соответствующие отметки. Красная отметка — показатели ухудшились, желтая — остались на том же уровне, а зеленая — улучшились. Именно это и понимается под «ориентацией на результат». Такая схема аналогична изменению показателей деятельности предприятия, через которые только и можно оценить эффективность внедрения информационных технологий. Если показатели не изменились или ухудшились, то затеянные изменения не имели смысла.
Однако российские чиновники не желают понимать термин "бизнес-процессы". Им милее термин "административные процессы". «Когда в США возникла философия Head Enterprise Architecture, ни у кого она не вызвала вопросов, — рассказывает Владимир Дрожжинов, директор проекта Центра компетенции по электронному правительству при Американской торговой палате в России. — У нас эта дисциплина просто отсутствует. Наши чиновники не понимают, о какой архитектуре и о каком предприятии здесь идет речь. Надо выдумывать слова, не вызывающие у них возражений, чтобы они поняли эти идеи».
Head Enterprise ArchitectureПервые научные разработки концепции архитектуры предприятия (Head Enterprise Architecture) относятся к середине 1980-х годов. В то время Джон Захман, специалист в области разработки моделей организационной деятельности, констатировал назревшую потребность в использовании логических универсальных конструкций для определения и управления интеграцией систем и их компонентов, поддерживающих функционирование предприятий. Захман разработал «рамочный каркас» для логического определения и формирования архитектуры предприятия. В своей основе идея опиралась на шесть "перспектив" (или "окон"), каждая из которых отражает определенную позицию, связанную с производственной деятельностью предприятия. Эта модель Захмана предоставляла удобные средства и способы идентификации, описания существующих и планируемых к разработке компонентов, а также взаимодействия между ними. |
В период социализма каждое советское министерство имело показатели своей деятельности — сейчас ни одно российское ведомство не имеет подобных показателей. В результате мы, граждане, не понимаем, что они делают, к чему стремятся и каких результатов добиваются — мы не можем судить об их деятельности. Почему кого-то из министров сняли, а кто-то получил назначение? Получается, что в этом отношении сегодня в США социализма больше, чем в России.
Более того, тот, кто начнет разбираться в функциях российских чиновников, столкнется с интересным фактом. Оказывается, таких функций насчитывается около 5000 (существует 50 федеральных органов, и в положении о каждом из них изложено примерно по 100 функций). Между тем соответствующая американская модель насчитывает всего лишь 300 функций. В США у президента в администрации есть офис по ИТ, федеральный CIO, который лично отвечает за автоматизацию всех федеральных органов. И эти компоненты президентской структуры имеют влияние на решения для остальных ведомств. Но в России президентская администрация подобных законных прав влияния не имеет. В результате после того, как президент поручил реорганизацию чиновников премьер-министру, дело остановилось на стадии дележки прав.
Федеральная архитектура в России
Практически все согласны с тем, что от правильно выбранной архитектуры любого предприятия зависят результативность и эффективность бизнес-процессов, а также процессов разработки и реализации поддерживающих их технических систем обеспечения. Однако реализация Федеральной целевой программы «Электронная Россия» идет уже несколько лет, а мы только сейчас заговорили о важности Федеральной архитектуры. Почему?
Дело в процессе выделения средств. Структура "Электронной России" включает 69 "островов" автоматизации. Конечно, наличие в регионах 68 таких не связанных "островков" (за вычетом обеспеченной столицы) повышает вероятность того, что до них дойдут хоть какие-то средства. В результате за последнее время в регионах было реализовано множество самых разнообразных проектов. В этом отношении такая система бюджетирования имеет определенные преимущества. Однако для концепции Федеральной архитектуры такая схема мало пригодна. "Если бы каждый год на "Электронную Россию" выделяли определенную сумму денег, то было бы разумно начать с Федеральной архитектуры", — считает Владимир Дрожжинов. Но каждый год бюджет непредсказуем, и для подобного бюджетирования нельзя даже применить критерии эффективности.
К сожалению, в масштабах страны пока не получается профессионального разговора об электронном правительстве России. Оценка важности этой проблемы для страны претерпевает сейчас фундаментальные изменения. Однако лишь очень небольшое число людей осознает грандиозность этого сдвига, а из них еще меньшее число является государственными чиновниками.
