Внедрение системы электронного документооборота (СЭД) является важным шагом в автоматизации, но перед государственными службами стоят значительно более масштабные проблемы в области ИТ. О них рассказывает заместитель руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) Владимир Самолетов.

Intelligent Enterprise: Каковы история и масштабы развертывания СЭД в Роснедвижимости?

Владимир Самолетов: История создания системы электронного документооборота в нашем агентстве начинается с 2005 года, когда была заложена материальная основа для её внедрения. Основной проблемой этого периода было создание материальной базы, поскольку адекватной задаче ИТ-инфраструктуры в организации в то время не было. До 2004-го не существовало даже единой ЛВС центрального аппарата, не говоря о другом, более сложном оборудовании. Были лишь отдельные сети в подразделениях. Поэтому на начальном этапе нам пришлось прежде всего решать технологические вопросы. Закончив эту работу, а в некоторых случаях параллельно осуществляя развертывание СЭД, мы смогли внедрить её в центральном аппарате менее чем за полгода.

При выборе системы электронного документооборота для Роснедвижимости мы старались максимально учесть задачи ведомства и его оргструктуру. Нам нужна была система, которая обеспечивала бы создание единого информационного пространства для различных структурных подразделений. Необходимо было автоматизировать регистрацию входящей и исходящей корреспонденции, сократить сроки рассмотрения документов, упростить и сделать более эффективным отслеживание исполнения поручений. Немаловажными факторами были также надежность и масштабируемость системы. В результате было выбрано решение «БОСС-Референт» компании «АйТи». Построенное на базе IBM Lotus Domino/Notes, оно может работать на самых разных операционных системах и аппаратных платформах, благодаря чему снижается количество рисков, способных отрицательно повлиять на его развитие. Кроме того, эта система довольно легко настраивается как под внутренние регламенты организации, так и под внешние факторы, такие, к примеру, как изменения законодательства.

Все бизнес-процессы агентства мы описали сами. Ведь если этого не сделать, то реинжиниринга не будет. Мы прошли школу Всемирного банка реконструкции и развития, где нас обучили технологии описания бизнес-процессов, и мы делаем это по всем проектам. Каждое принимаемое решение мы расписываем через описание бизнес-процессов. По своей должности я менеджер, а значит, вовлечен в процессы управления. Меня интересует, какими инструментальными средствами я буду управлять – телефоном, факсом, СЭД. А СЭД в свою очередь отражается на ИТ-инфраструктуре. Поэтому ИТ-инфраструктура у нас клиент-серверная, централизованная с точки зрения документооборота, но децентрализованная в смысле предоставления государственной услуги. Исходя из этого определяется оргструктура организации, а не наоборот. Прежде всего ИТ-инфраструктура, и только потом ресурсное обеспечение – кадры, финансы, техника.

При внедрении мы опирались на профессиональный опыт специалистов, которые перешли к нам в штат и уже имели опыт работы с СЭД в других федеральных органах исполнительной власти. Это были сотрудники самых разных уровней и направлений -- организаторы процессов документооборота, занявшие руководящие должности в ранге не ниже начальника управления делами, и технические специалисты, которые имели практику работы с СУБД, являющейся основой нашей системы. Привлечение всех этих людей сыграло важную роль: благодаря им мы быстро прошли этап становления. Моя десятилетняя практика работы с Lotus Notes -- ключевым компонентом новой системы -- также сыграла положительную роль.

С какими проблемами вы сталкивались в ходе проекта? Известно, что сложности для территориально-распределенных централизованных ИТ-систем обычно возникают из-за каналов связи…

Конечно, создание такой распределенной системы возможно только при наличии телекоммуникационной составляющей. С 2005 года стабильно работает ведомственная телекоммуникационная подсистема в рамках АИС государственного земельного кадастра. Своих каналов у нас нет, и мы их даже не арендуем – мы идем по пути покупки услуги: на основе ежегодного конкурса покупаем виртуальную частную сеть с определенными техническими характеристиками, то есть порты с определенной пропускной способностью. Наша сеть уже вышла за пределы столиц субъектов федерации и охватывает 1400 узлов на уровне муниципальных районов в сорока субъектах.

Поэтому сегодня мы ставим задачу внедрения СЭД и в них – технически мы к этому готовы. Решается это следующим образом: в каждом субъекте федерации разворачивается СЭД региона на своей серверной базе и абонентской сети, но все эти региональные СЭД интегрируются в общую систему. То есть складывается иерархическая структура, которая позволяет им самостоятельно вести работу.

Наша задача – создать не однонаправленную систему, которая строится в основном для нужд центрального аппарата, а такую, что обеспечивала бы и эффективное функционирование на уровне субъектов РФ. Более того, если на начальном этапе мы ставили задачу оптимизации управления структурными подразделениями и органами Роснедвижимости, то сегодня мы ставим её шире: использование СЭД для документированного обмена статистической и аналитической информацией. Это позволит оптимизировать сбор данных без тех ограничений по объему и скорости передачи, которые возникали при использовании старых инструментов, таких как факс и электронная почта. Сегодня у нас идет обмен практически любой информацией, в том числе и визуальной. Мы ведем очень жесткий видеомониторинг по организации рабочих мест и процедур обслуживания населения. А кроме того, просим руководителей, чтобы они высылали материалы с визуальным подтверждением происходящих событий, фактов.

Есть и другая проблема: к сожалению, уровень квалификации ИТ-специалистов в регионах на местах оставляет желать лучшего. У нас были сложности не столько с развертыванием системы, в чем нам помогали наши коллеги из «АйТи», сколько с обеспечением ее постоянной работы. В некоторых субъектах РФ даже на уровне столиц существуют проблемы с электроснабжением, что приводит к частым отключениям электроэнергии. Особенно это касается Дальнего Востока – на Чукотке, в Магадане и на Сахалине такие отключения происходят постоянно, причем на долгий период. Сегодня в силу ограниченного финансирования мы не можем себе позволить организацию собственных систем бесперебойного электроснабжения и поэтому, конечно, страдаем от таких сбоев. Поднятие серверов, восстановление работы системы требуют определенной квалификации – все-таки СЭД не предполагает таких экстремальных ситуаций в ходе эксплуатации. Но мы прошли этот период роста, который продолжался три месяца. Мне лично приходилось в режиме ежедневного мониторинга системы контролировать ее функционирование. Я каждый день обзванивал руководителей и поддерживал их, в том числе морально. Говорил, что это проблема становления, что для страховки мы параллельно продолжаем направлять документы по почте. И это дало результаты. Сотрудники поверили в то, что с помощью СЭД можно повысить эффективность, и оценили принципиальное преимущество: СЭД обеспечивает гарантированное подтверждение доставки циркулирующей информации.

До какого уровня доходит ваша система электронного документооборота – до руководства, канцелярии, руководителя функционального подразделения или до конечного исполнителя?

В центральном аппарате -- до конечного исполнителя. У нас здесь более трехсот человек. А вот на уровне территориальных управлений мы пока ограничены количеством рабочих мест в системе. В основном это ограничения финансового характера. Дело в том, что раньше при ограниченном финансировании вся вычислительная техника направлялась в кадастровые палаты, где специфика работы обуславливала острую необходимость в мощных вычислительных средствах. До земельных комитетов, затем вошедших в наше агентство, практически ничего не доходило, они оставались в стороне от процессов автоматизации. Поэтому сегодня в территориальных управлениях мы дошли только до уровня начальников территориальных управлений. Да и нужна ли подобная система исполнителям – это еще вопрос. В некоторых случаях таким образом можно лишь перегрузить рабочее место сотрудника, выполняющего узкоспециализированные процедуры. В основном исполнители на местах работают со своими информационными ресурсами, и для них в данной ситуации процессы управления статичны.

В нынешнем году мы совместно с коллегами из федерального кадастрового центра «Земля» и компании «АйТи» продолжаем подключать к СЭД Роснедвижимости кадастровые палаты. Но здесь другая проблема: структура кадастровых палат – и технологическая, и организационная – была построена по принципу децентрализации, все основные производственные процессы осуществлялись на уровне районов. Сегодня мы переходим к модели централизованного ведения кадастров на базе центров обработки данных, которые создаются в субъектах РФ, и это приводит к концентрации сотрудников в столицах этих субъектов. На данный момент Тверь, Самара и Кемерово уже перешли на централизованную модель. Штат сотрудников структур кадастровой палаты в центрах субъектов РФ насчитывает уже десятки, сотни человек. И, конечно, сейчас ставится задача включения кадастровых палат в СЭД. В этом году мы ставим такую задачу по сорока субъектам федерации.

Как было организовано обучение тех сотрудников, которые не имели опыта работы в системе?

Это очень важный этап – ведь многих сотрудников приходилось учить даже элементарной работе на компьютере. Мы решили использовать как очную, так и заочную формы обучения. Все сотрудники центрального аппарата с отрывом от производства прошли очный начальный краткосрочный курс по обучению работе с СЭД. Учебные классы мы организовали на своей базе, что позволило сократить время отвлечения сотрудников от исполнения служебных обязанностей. В ходе тренинга сотрудники выполняли определенные задания, получая конкретные результаты, но на этом обучение для них не закончилось. В самой СЭД есть учебный курс, и только пройдя его можно сдать квалификационный экзамен.

Мы понимали, что без серьезного вовлечения руководства система электронного документооборота обречена, поэтому руководителем Роснедвижимости было принято решение о том, чтобы все сотрудники, в том числе он само и его заместители, в обязательном порядке сдали квалификационные экзамены. Эту практику мы перенесли и на региональный уровень. Сегодня наши специалисты, работающие на уровне субъектов РФ, проходят обучение по очной и заочной форме, сдают экзамен и получают квалификационное заключение.

Насколько удалось решить задачи, которые ставились в начале проекта?

Статистика хорошо показывает нашу динамику увеличения документооборота (см. врезку – Прим. ред.). Самое главное, что практически с первых дней внедрения мы получили мощный инструмент, обеспечивающий агентству безусловное исполнение всех правительственных поручений. За время моей работы у нас не было ни одного просроченного документа. Система позволяет всем руководящим сотрудникам проводить мониторинг самостоятельно. У нас существует практика в конце каждой рабочей недели отслеживать угрозы срывов сроков исполнения. Очень важный результат внедрения СЭД – снятие проблемы хранения документов, в том числе текущей переписки,. Без такой системы каждый сотрудник решает ее самостоятельно, надежность при этом, разумеется, падает. Наша СЭД – централизованное клиент-серверное приложение, все данные архивируются и хранятся на сервере. Люди психологически чувствуют себя комфортно, зная, что при условии доступа к серверу документы им доступны с любого сетевого ПК, а не только со своей рабочей станции.

Насколько удалось сократить объем бумажной документации?

Очень существенно. Массовая практика бумажной переписки исключена – сотрудники работают над совместными поручениями в среде СЭД. Организована система потокового сканирования – все входящие документы сканируются и затем поступают в систему в электронном виде. Хотя если этого требуют нормы законодательства, то приходится сталкиваться и с бумажными документами, скажем, такими, как протоколы заседаний комиссий. Но в основном на моем столе только рабочие записи. Одна из задач внедрения системы электронного документооборота – переход к безбумажной технологии, и ее успешное решение во многом зависит от доверия сотрудников к системе. А доверие есть. И в подтверждение этого я хочу сказать, что мы уже подключили к СЭД Роснедвижимости все наши территориальные управления. Сегодня в структуре агентства 89 территориальных управлений – все двенадцать часовых поясов от Чукотки до Калининграда, – и везде функционирует система электронного документооборота. И такое доверие позволяет обеспечить оптимизацию управления агентством, в том числе территориальными органами, именно через СЭД.

Я не хочу сказать, что до выведения системы на региональный уровень у нас не было электронных каналов обмена информацией. Мы использовали технологию авторизованного FTP-доступа, использовали и используем закрытый служебный раздел нашего сайта, через который доводили те или иные распорядительные или нормативные документы. В частности, мы очень активно задействуем наш портал для оперативного доведения указов, законов, распоряжений и инструктивных писем. Общая культура за три с половиной года с момента начала работы над внедрением системы очень выросла – люди уже свободно работают в Интернете. Но моя позиция такова: служебный раздел сайта нужен до тех пор, пока мы не перенесем всю нагрузку на СЭД.

Удалось ли вам продвинуться в обеспечении межведомственного взаимодействия? Ведь многие госорганы этого хотят, но редко у кого это получается.

На СЭД планируется возложить очень обширные задачи. Мы прекрасно понимаем возможности, заложенные в базовом продукте, ведь фактически это портальная технология. Но его функционал можно расширять дополнительно, так, чтобы в перспективе перейти и на вопросы межведомственного взаимодействия. Сегодня многие ведомства тоже оснащаются системами электронного документооборота. Каждое ведомство проходит свой путь развития, и безусловно унаследованная структура оказывает влияние на организацию такого взаимодействия.

Крайне важно, что в последнее время в рамках инициатив правительства – в частности, Комиссии по административной реформе, Мининформсвязи, Федерального агентства по информационным технологиям – вопрос о межведомственном взаимодействии уже выходит на уровень федерального проекта. Существует проект создания федерального информационного центра на базе Федерального агентства по информационным технологиям. Такой проект уже опробован в Татарстане – в нем участвовали наше агентство, Федеральная налоговая и Регистрационная службы. Мы надеемся, что от регионального проекта будем переходить на уровень всей Российской Федерации. Для нас проблема обмена информацией – это в основном проблема урегулирования межведомственных отношений. Единственное ограничение – конфиденциальность информации, поэтому, конечно, информационные ресурсы, используемые в СЭД, необходимо тщательно фильтровать.

Например, налоговая служба работает с использованием аналогичных технологий, что и наше агентство. И мы с представителями Федеральной налоговой службы думаем и о системе электронного документооборота, передающей информацию производственного характера. В соответствии с действующим законодательством мы должны предоставлять в налоговую службу информацию о сформированных объектах права. Налоговый кодекс определяет, что Роснедвижимость должна предоставить эту информацию не позднее, чем через десять дней с момента регистрации или изменения объекта права. В то же время ежегодно до 1 февраля мы должны передать информацию обо всех объектах права, которые зарегистрированы в нашем кадастре. Сейчас в базах данных кадастра имеется около пятидесяти пяти миллионов записей о земельных участках в России. Можно себе представить, какие проблемы при хранении и транспортировке может вызвать подобный объем информации. Поэтому мы с налоговой службой прекрасно понимаем, что однажды введенная и оцифрованная информация может существенно облегчить нам задачу. Но уже сегодня мы осуществляем информационный обмен с помощью внешних носителей информации.

А как ваше агентство обеспечивает оказание услуг внешним организациям и частным лицам?

У нас есть свое представление о том, как нужно оказывать услуги. Безусловно, красивый офис, мебель – всё это нужно. Но мы идем по пути создания административных регламентов. Наше агентство одним из первых стало разрабатывать ведомственные регламенты предоставления услуг. И мы перешли на технологию фронт- и бэк-офисов. Фронт-офис – это структура, где потребитель получает весь комплекс услуг по нашему ведомству. Сейчас мы стараемся сделать взаимодействие с агентством как можно более удобным для всех категорий граждан. Но основная наша задача – не просто автоматизировать работу или ускорить прием населения. Задача ставилась шире – управление земельно-имущественным комплексом страны со всеми вытекающими последствиями. Да, фундаментом должен быть именно кадастр. А далее -- различные информационные слои. Например, технологические, социальные. Но первый слой, который мы накладываем на топографическую основу кадастра,– это адресное пространство. И здесь есть серьезная проблема, упирающаяся в общероссийский классификатор адресов.

Итоги внедрения системы электронного документооборота в Роснедвижимости

  • Поток корреспонденции (бумажной и электронной) в центральном аппарате вырос на 20 %.
  • Обмен электронной информацией между центральным аппаратом и регионами увеличился в 6–8 раз.
  • Число поручений, поставленных на контроль, возросло на 20–50 %.
  • Число исполненных поручений в центральном аппарате выросло на 20 %.

Таким образом, при неизменном количестве работающих сотрудников наблюдается рост производительности труда и укрепление исполнительской дисциплины. Хотя резервы роста в этой области еще значительны.

Кроме того, имеются качественные результаты, такие как систематизация документационного потока, увеличение скорости поиска нужной информации и улучшение условий труда.