Создание Государственного регистра населения — часть федеральной программы «Электронная Россия», утвержденной Правительством РФ в январе 2002 года. Эта дата и обозначила официальное начало работ по проекту. Головным подрядчиком работ по созданию Государственного регистра населения (ГРН) выступает НИИ «Восход» — один из учредителей ассоциации «Сириус» (http://www.sirius.ru). Напомним, что некоммерческая Ассоциация системной интеграции и разработки информационных и управляющих систем «Сириус» была создана в 1999 году при поддержке Госкомсвязи (ныне Минсвязи РФ) для решения задач по формированию в России единого информационного пространства и создания информационного общества. В настоящее время в состав ассоциации «Сириус» входят 73 компании, работающие на отечественном рынке. Все они принимают активное участие в разработке и реализации проектов в рамках ФЦП «Электронная Россия». Однако проблем на пути создания Государственного регистра населения еще очень много.

Правовые проблемы

Пожалуй, самой серьезной и тяжело решаемой проблемой до сих пор остается отсутствие законодательного обеспечения ГРН. Ситуация весьма серьезна — достаточно сказать, что до сих пор не существует юридического термина «государственный регистр населения». Не определен порядок участия администрации муниципальных образований в создании базы данных о населении. Нет регламента использования ГРН — на каких условиях и кому может быть предоставлена информация из регистра. Кроме того, не принят закон о защите персональных данных.

Что касается закона о персональной информации, его отсутствие удивительно — ведь Россия еще в 2001 году подписала европейскую «Конвенцию о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных», в которой, между прочим, сказано, что каждая подписавшая ее сторона должна принять необходимые меры по реализации принципов защиты персональных данных в своем национальном праве (хотя комитет по информационной политике Госдумы рекомендовал к рассмотрению в первом чтении законопроект «Об информации персонального характера»). Закон очень важен для создания ГРН, потому что регистр создается как база данных именно с информацией персонального характера.

Еще раз подчеркнем, что правовое обеспечение — необычайно важный вопрос в деле создания ГРН. Принципиальная особенность информационных систем учета населения — их обязательное соответствие совокупности действующих законов и нормативно-правовых документов. Только так можно обеспечить такие характеристики подобных систем, как актуальность и полнота информационных данных о человеке, их точность и непротиворечивость, методическая однозначность порядка сбора, обновления и сопровождения информации. Всенепременно должен соответствовать всем нормам права порядок получения и использования этих государственных и муниципальных информационных ресурсов.

Впрочем, нельзя сказать, что в этом направлении ничего не делается. Прежде всего, как известно, с января 2002 года вступил в действие Закон «Об электронной цифровой подписи». Для его реализации в мае 2003 года принято Постановление Правительства РФ No 133 (отметим, что это произошло лишь через полтора года после принятия закона). Для действия закона были необходимы удостоверяющие центры, и сейчас в регионах они уже образованы. В Москве один такой центр создан на базе ООО «Мосжилрегистрация», и он уже начал выдавать ключи электронной подписи. Второй удостоверяющий центр в Москве находится в процессе создания, третий пока в планах.

К созданию ГРН имеет отношение и новый закон о связи, которым, в частности, вводится универсальная услуга, гарантирующая доступ всего населения страны к телефонной связи, а также к Интернету (если в населенном пункте проживает более 500 человек). Это важно, так как, по мысли разработчиков, Государственный регистр населения в большей степени создается в интересах именно населения, и каждый гражданин страны должен иметь возможность получить требуемую справку, воспользовавшись современными технологиями связи.

Финансирование

Еще одна серьезная проблема создания ГРН — хроническое недофинансирование всей федеральной программы «Электронная Россия». В проект бюджета на следующий год заложена сумма 1,8 млрд руб. При этом ориентировочные затраты только на создание автоматизированной системы Государственного регистра населения в масштабе всей страны должны составить 3,5 млрд руб. — а это лишь один из проектов «Электронной России». Для реализации проекта автоматизированной системы ГРН требуется как минимум оснастить программно-техническими средствами порядка 30 тыс. объектов информатизации. Федеральной казне это сегодня не под силу, поэтому изначально планировалось, что 50% затрат будет покрываться из региональных бюджетов. И многие регионы России согласны финансировать проект, но тем не менее денег все равно не хватает. Следствием этого стало сокращение до шести числа опорных зон, где намечено опытное внедрение ГРН (это Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ярославская область, Калининград и Ханты-Мансийский автономный округ). Причем, помимо финансовых возможностей, критерием при выборе опорных зон стало наличие развитой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры. Напомним, что первоначально, в 2001 году, координационный совет по регистру населения отобрал 13 регионов.

Лоскутный учет

И все же работы по созданию баз данных о населении ведутся. Мониторинг состояния информатизации субъектов РФ, проведенный в 2002 году Всероссийским НИИ проблем вычислительной техники и информатизации (под эгидой Совета главных конструкторов информатизации регионов РФ Минсвязи России) среди 66 регионов показал следующее. Работы по созданию баз данных о населении в 2002 году вели 74% субъектов РФ (в 2001 г. — 47%). Это и понятно: отсутствие необходимых сведений о проживающем на территориях населении мешает эффективному решению социально-экономических задач. Лидирует в области информатизации Москва, здесь принята городская целевая программа «Электронная Москва» (база данных о населении Москвы охватывает уже более 6 млн человек).

Несмотря на отсутствие ГРН, учет населения автоматизированным способом уже ведется. Так, автоматизированная система учета населения для загсов была разработана ИВЦ «Инсофт» (http://www.insoft.ru), одним из учредителей ассоциации «Сириус», еще в 1990 году. На сегодняшний день на ее счету более двух тысяч внедрений в 29 субъектах Российской Федерации. Автоматизированная информационная система паспортно-визовой службы внедрена в промышленную эксплуатацию более чем в 130 паспортных столах Москвы, Чебоксар и Ханты-Мансийского АО, а также в населенных пунктах Чувашии. Кроме того, ИВЦ «Инсофт» разработал в составе автоматизированной системы «Государственный регистр населения» АИС для жилищно-эксплуатационных организаций, которая на сегодняшний день имеет более чем 200 внедрений. Существует и разработка для сельских административных образований. Перечисленные выше решения, уже опробованные на практике, могут быть использованы для создания Государственного регистра населения любого субъекта Российской Федерации.

И еще один момент. Для того, чтобы имеющиеся в различных регионах наработки в области создания баз данных о населении можно было объединить в единую систему, требуются программы сопряжения, так как единого стандарта в этой области до сих пор не существует. Разработкой модулей сопряжения занимается в настоящее время головной подрядчик работ по созданию ГРН — НИИ «Восход». Тем не менее отсутствие единого коллектива разработчиков, работающего над проектом в масштабе всей страны, создает определенные сложности со стыковкой систем.

В связи с этим один из основных выводов, сделанных ВНИИ проблем вычислительной техники и информатизации в ходе проведения мониторинга, говорит о необходимости начать создание национальной системы унифицированных и стандартных модулей и профилей региональной информатизации на основе изучения международной практики построения «бесшовных» технологий взаимодействия информационных систем. Специалисты ВНИИ также рекомендовали начать работы по созданию общесистемной информационной инфраструктуры региональной информатизации, включая систему словарей, справочников и классификаторов, обеспечивающих образование единого информационного пространства территорий.

Как бы то ни было, работы по проекту «Государственный регистр населения» ведутся достаточно интенсивно. Регионы России реально заинтересованы в его реализации — ведь помимо решения стратегических вопросов социально-экономического планирования, в чем сегодня нуждается администрация регионов, ГРН позволит обычным гражданам, наконец, избавиться от бесконечного стояния в очередях, добывая разнообразные справки, требуемые различными инстанциями. Планируемый срок завершения проекта создания системы — 2005—2006 годы. Хочется надеяться, что срок будет выдержан, и каждый из нас в полной мере сможет почувствовать все преимущества жизни в развитом информационном обществе.