Набор ключевых функций Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга (КЭРППиТ) очень обширен, круг его задач касается различных экономических, политических и торговых областей — от организации государственного заказа в северной столице до развития внешнеэкономической деятельности и поддержки работ по оказанию ритуальных услуг.
Все эти функции комитета так или иначе трансформируются в информационную область. В настоящий момент в КЭРППиТ официально зарегистрировано 16 крупных ИС (то есть они внесены в общегородской Реестр информационных ресурсов и информационных систем, который ведет Комитет по информатизации и связи). Такие универсальные системы, как электронный документооборот, кадровый и бухгалтерский учет, обеспечивают общее функционирование комитета. При этом развиваются они по-разному. Часть систем являются зрелыми с точки зрения жизненного цикла и по типу относятся к общегородским, в то время как некоторые функции исполнительного органа государственной власти пока находятся на стадии проектирования или вообще не автоматизированы.
Предпосылки для аутсорсинга
Основными факторами, которые обуславливают потребность в использовании аутсорсинга в государственном секторе, являются:
- жестко ограниченный бюджет ИТ, который утверждается на три года и должен исполняться соответственно с этим утверждением (трёхгодичное бюджетное планирование было введено с 2007 года);
- низкая мотивация штатных ИТ-сотрудников, являющихся государственными служащими, поэтому логично привлекать квалифицированных специалистов посредством аутсорсинга, оплачивая их труд не из фонда заработной платы исполнительного органа власти, а из средств, выделенных ему непосредственно на информатизацию;
- требовательное отношение к ИТ пользователей, поскольку государственные служащие активно применяют в работе информационные технологии и имеют высокие требования к качеству этих услуг и своевременности оказания им технической и консультационной поддержки;
- разнообразие парка ПК и офисных задач.
Кроме того, надо учесть, что ИТ-отдел КЭРППиТ очень небольшой, в нем работает пять человек, причем непосредственно техническими исполнителями (системными администраторами) являются только двое. А обслуживает отдел порядка 350 пользователей и 35 серверов на трех территориально распределенных по Петербургу площадках. Понятно, что при высоком уровне использования ИТ такая небольшая команда не в состоянии эффективно управлять объемной ИТ-инфраструктурой. Все это вместе и привело нас к необходимости аутсорсинга.
Направления аутсорсинга
Направления аутсорсинга, которые применяются в данный момент, связаны с разработкой и сопровождением на уровне приложений, а также с администрированием на инфраструктурном уровне. На аутсорсинг отдано обслуживание рабочих мест, начиная от замены картриджей в принтерах и заканчивая настройкой офисных приложений. На инфраструктурном уровне аутсорсингом обеспечиваются процедуры администрирования баз данных, ЛВС и почтовых серверов.
Когда речь идет о разработке крупной информационной системы, то ни в ИТ-службе, ни в структурных подразделениях комитета, являющихся бизнес-заказчиками, не бывает достаточно ресурсов (а зачастую и квалификации) для грамотной подготовки технического задания, которое после проведения его через конкурсную процедуру в результате позволило бы создать реально работающий информационный проект высокого качества. Поэтому такие этапы, как подготовка технического задания, разработка и внедрение прикладного программного обеспечения, развитие его функционала и поддержка, нами вынесены на аутсорсинг.
Но основная проблема в области приложений — это сопровождение жизненного цикла уже разработанной системы силами компании, которая формально победила в конкурсной процедуре, не являясь разработчиком системы и даже не имея адекватной компетенции. Такое, к сожалению, бывает. А закон о государственных закупках 94-ФЗ запрещает включать требования по квалификации участников в состав конкурсной документации.
Аутсорсинг каждой из вышеперечисленных процедур осуществляется по отдельному техническому заданию и, как правило, разными исполнителями, при этом между ними границы зачастую обозначены весьма нечетко. К примеру, администрирование баз данных связано с сопровождением того программного обеспечения, которое эту базу использует. А администрирование сети связано с администрированием рабочих мест в отношении сетевых интерфейсов и взаимодействия пользователей с сетевой средой. Дополнительной задачей, возникающей на этапе аутсорсинга, является координация исполнителей между процедурами в таких нечетких границах. Для реализации указанных задач было принято решение внедрить систему централизованного управления ИТ-инфраструктурой на базе HP OpenView. Внедрение данной системы помогло снять каждодневную нагрузку сотрудников отдела по оперативному мониторингу сетевого, серверного оборудования и парка ПК. За счет своевременного обнаружения и локализации проблем система позволила снизить время простоя оборудования, а значит, в конечном итоге повысить доступность работы приложений для пользователей.
Компаний, предоставляющих аутсорсинговые услуги нашему комитету, немало. Все они выбраны одним-единственным способом — через торги. Среди них и хорошо известные, такие как «Сибинтек», «Verysell Проекты», Концерн информационных технологий, «Инфосистемы Джет», «КС Акрополис». Но есть и небольшие фирмы, не имеющие громкого имени на рынке, поскольку одной из задач КЭРППиТ является поощрение и развитие малого предпринимательства в регионе.
Проблемы аутсорсинга
В настоящий момент в КЭРППиТ существует несколько серьезных проблем, связанных с аутсорсингом. В первую очередь это участие (зачастую сознательное) в конкурсных процедурах некомпетентных исполнителей. К сожалению, надо признать, что исполнителями являются не только высококвалифицированные системные интеграторы, но и множество коммерческих и некоммерческих структур, которым руководство навязывает участие в конкурсных процедурах, не обеспечивая их компетенцией для исполнения выигранных контрактов.
Другой проблемой являются трехсторонние контракты на аутсорсинг. Дело в том, что в Санкт-Петербурге существует специальный Комитет по информатизации и связи, который осуществляет централизованную политику в области информационных технологий для всех исполнительных органов государственной власти города. Основные его функции — экспертиза проектов и программ, которые проводят другие исполнительные органы, а также формирование городского бюджета по проектам информатизации и связи. Кроме того, с начала 2007 года этот комитет осуществляет централизованные закупки вычислительной техники, программного обеспечения и проводит консолидированные конкурсы на обслуживание локальных сетей и телекоммуникационного оборудования для исполнительных органов власти. Подобные контракты на аутсорсинг заключает непосредственно Комитет по информатизации и связи, а другие государственные структуры (и КЭРППиТ в том числе) являются получателями этих услуг. Такая схема работает первый год, и проблема здесь состоит в том, что на практике очень сложно регулировать и контролировать деятельность трех сторон одним государственным контрактом.
Существенные проблемы заключаются также в постоянной смене аутсорсинговых компаний, требующей много времени на адаптационный период, в отсутствии сквозной системы учета и контроля работ по всем контрактам на оказание услуг и в непредсказуемости изменений в правилах проведения процедур торгов, препятствующей даже краткосрочному планированию. Механизмы же финансового давления на недобросовестную компанию-аутсорсера малоразвиты, что при необходимости своевременного исполнения государственным органом бюджетных обязательств также несёт с собой немало сложностей.
Основными направлениями решения этих проблем, на мой взгляд, являются следующие.
- Увеличение удельного веса неценовых критериев оценки участников торгов, повышение критерия по продолжительности предоставления гарантии (но не более пяти лет в зависимости от предмета торга), требование предоставлять бесплатное обслуживание после внедрения программного продукта хотя бы в течение одного года.
- Внедрение централизованной системы управления ИТ-инфраструктурой, что позволит собрать вместе контроль над отдельными аутсорсерами и на единой платформе осуществлять мониторинг их деятельности.
- Повышение степени формализации деятельности ИТ-службы (вплоть до уровня сертификации по признанным международным стандартам).
